“如全国宣传“营改增”或倒逼分税制改革加速”

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靳东升

由于“增值税改革”试点的宣传，现行分税制体制将面临巨大挑战。

上海首次开始“增值税改革”试点时，规定“试点期间，现行财政体制基本稳定，原归试点地区营业税收入，增值税改革后收入归试点地区，税费分别入库。”

虽然实行了“增值税改革”，保证了地方原有的利益，但随着经济增长，增量部分有可能进一步加强中央收入能力，削弱地方政府收入能力，特别是在全国宣传后，进一步扩大中央和地方的收入差距。

1994年，从根本上改变了按税收制度划分财政收入的传统方法，并在进行全面税制改革的基础上，通过事业权与财权的结合，将中央和地方的税收收入按税种划分。 维护国家权益、实施宏观调控所需税种为中央税与经济快速发展直接相关的主要税种为中央和地方共享税的适合地方征收管理的税种为地方税。

此后十多年来，随着经济社会的快速发展变化，中国在稳定分税制财政体制基本框架的基础上进行了多次调整和完善。

其中之一是所得税收入共享改革。 为了改变根据公司隶属关系划分各级所得税收入的弊端，从2002年1月1日开始实施所得税收入分享改革，改为根据公司隶属关系划分中央和地方所得税收入的方法，由中央和地方统一比例分享所得税收入。 除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业快速发展银行、中国进出口银行等公司缴纳的所得税继续列为中央收入外，2002年的所得税收入为中央50%、地方50%； 从2003年到现在，所得税收入中央共有60%，地方共有40%。

随着诸多税制改革的深入，农业税、屠宰税等部分税种被取消，部分税种、内部、外资公司所得税等合并，部分税种、车辆购置税等新征收，但并未影响税收划分制度的部分基本框架变化。

分税制改革和分税制体制改革，基本梳理了税收分配关系和中央与地方的分配关系，再次表明财政收入占国内生产总值的比重逐年减少，还大幅提高了中央财政收入占全国财政总收入的比重，加强了中央的宏观调控能力。

在肯定成果的基础上，有必要正视分税制现阶段存在的问题，其中包括尚未处理好的政府间财政纵向失衡问题。 中央财政收入减去地方财政的财力转移后，实际可支配财力比较低。 例如，全年中央财政支出48330.82亿元，中央对地方税收返还和转移支付32341.1亿元，占66.9%，中央实际支出仅占33.1%。 其次，省级以下地方各级政府财力状况也很不平衡，县乡基层财政困难表现突出。 从省以下各级政府的财力状况来看，地级市政府拥有很大的财力。

在税收方面，政府间税权划分改革尚未得到实质性推进，地方政府税收管理权力太小，不利于地方政府因地制宜地处理收入不足的矛盾。

随着经济和财源的快速发展变化，税制改革越来越紧迫，条件也越来越成熟，“改革”试点向全国宣传势在必行。 由此，目前政府间收入划分的分税制财政管理体制也无法适应改革形势快速发展的要求，需要配合税制改革同步进行。

分税制财政体制的基本思路基本上必须以各级政府的事权范围为根据，但必须冲破事权与财权统一的束缚。 政府行使事业权需要相应的财力保障和政策工具。 划分税制，要按照基本公共服务均等化的要求，缩小政府提供公共服务的差距，规定各级政府的事业权范围、事业权所需财力，衡量各级政府的税源能力，根据税源与履行事业权所需财力的差额提供以常规财力转移支付为主的规范性转移支付制度

其次，减少预算水平，实现等级管理。 以前流传下来的财政管理体制强调“一级政府、一级财政”，造成了大量资金浪费和基层财政资金困难。 新的体制改革中必须冲破这个束缚，从制度上处理基层财政的困难。

另外，必须赋予地方政府一定的税权，有法定的固定收入来源和财力保障。 因此，必须根据权责对等的大体情况，逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权力。

最后，根据税种本身的特点对税种的归属顺序进行分类。 在税种设置合理的前提下，大体要将收入多、对国民经济的调控功能强、与维护国家主权关系密切、适合中央集中掌握和征管的税种或税源划分为中央税，如关税、增值税、费用税等

税源分散，适合发挥地方特点，不影响全国统一市场的税源或者税源可以是地方税。 例如财产税、车船税、城市维护建设税、耕地占用税、契税等征收面广，与生产流通直接相关，将税源波动大、收入弹性大的税种划分为中央和地方的共有税，如所得税、资源税等。 (作者是国家税务总局税收科学研究所副所长)

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