“我国修订预算法拟不放开地方政府自行发债”

本网北京6月26日电(记者韩洁、崔清新、潘晔) 26日提交十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的预算法修正案草案二审稿，删除了审稿中拟对地方政府债务实施“限额管理”的规定，指出“法律和国务院另有规定的，

分析师表示，这一调整反映了目前地方政府对10万元以上债务的中央治理态度。 在欧洲都柏林危机持续蔓延、全球经济前景依然不明朗的情况下，这传播着我国严格规范地方债务、防范金融风险的重要信号。

我国现行的预算法自1995年1月1日开始实施至今已近20年。 关于这次修改，外界关注的一大焦点是地方政府能否放开自行发债的约束。

我国现行的预算法规定，“地方各级预算按定量收入收支平衡大致编制，不出现赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方国债。 ”

记者了解到，2011年12月全国人大常委会第二十四次会议审议的预算法修正案草案一审稿在加强地方政府债务管理的基础上，提出了地方政府债务限额管理。

全国人大法委副主任委员洪虎在报告预算法修正案草案编制情况时指出，考虑到近年来我国地方政府债务急剧上升10万亿元以上，带来的问题和潜在风险必须引起高度重视。 该草案的二次审议稿恢复了现行预算法的规定，确定严格规范地方债务，因此规定，除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方国债。

由于目前的预算法禁止地方自行发行债务，因此近年来，我国出现了许多由国务院另行规定的形式发行地方国债的“应急措施”。

1998年，为了应对亚洲金融危机的影响，我国首次通过发行长期建设国债贷给地方的方法增加了地方政府的财力。

2009年，为了应对国际金融危机，解决地方政府融资问题，我国在现行预算法的基础上突破，以中央财政代发地方国债的形式，当年发行了2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成了地方债务。 在随后的2010年和2011年，通过这种方法每年发行2000亿元地方债，2012年增加到2500亿元。

值得注意的是，2011年下半年，经国务院批准，我国选择在财政实力较强的上海市、浙江省、广东省和深圳市启动地方政府自身债务试点，被外界视为地方政府对自身债务发行的“门户”。

“根据此次预算法修正案草案公布的文案，地方政府暂缓开放自行发行债务的“关口”，表明了决策层对这一问题的慎重态度。 ”中国社会科学院财经战术研究院院长高培勇说。

北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，这一规定背后地方政府急剧上升，对地方债务已经超过10万亿元的担忧，其潜在风险必须得到高度重视。

根据审计署的审计结果，到2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。 地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，地方政府负有担保责任或有债务的，债务率为70.45%。 另外，2012年和2013年是地方债务到期的高峰期，两年的到期额共计超过3万亿元。

刘剑文认为，目前放开地方债务风险较大，地方配套制度不健全，地方债务最终中央财政触底。 这是因为必须采取慎重的态度。

但是，关于是否开放地方自行发债，各界没有达成共识。 许多观点认为，当前地方政府财源匮乏，收支矛盾突出，应赋予地方自行发债的权利。 另外，暂缓地方自债试点，必须进一步加大地方支出的压力。

财政部所长贾康认为，要保持地方融资平台健康持续快速发展，建设地方太阳能融资制度还是很重要的。 应该“打开前门”，快速发展地方融资，交换隐性债务，接受公众监督； 并且，要做好“库存管理”，逐步清理10.7万亿元的地方债务； 另外，必须通过“关起后门、筑起围墙”，严格管理新的地方债务，规避风险。

南京大学行政管理系副主任李咏刚认为，适当负债是处理地方财政问题、促进地方经济增长的比较有效的方法之一。 然而，由于各地经济快速发展且不平衡，对地方债的诉求也不尽相同。 因为在这个地方偿还债务的风险不同，越是不发达地区偿还地方债的风险越大。

他指出，目前如何规范地方政府的举债行为是关键，要根据各省的数据进行具体评估，需要从规章制度的建立、实施到过程监督全面规范。

高培勇认为，地方关闭自行发行债务的“关口”后，如何缓解地方支出的压力一定备受关注。 从长远看，国家一方面要深化房地产税、资源税等改革，拓宽渠道增加地方财政收入来源，另一方面要推进现行分税制改革，理顺中央与地方产权的关系，从根本上缓解地方财政收支矛盾。

(资料来源:本网)